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農村環境治理中地方政府的職能研究

发布日期:2014-04-28 14:39 文章作者:張金香 訪問量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

張金香1      王德軒2   
1.河北省环境科学研究院,河北 石家庄050037;2.涪陵區人民檢察院,重慶市涪陵區408000)
 要:本文通過對地方政府在農村環境治理中的職能定位,以及地方政府在農村環境治理中職能失效的原因分析,依據農村環境保護的相關立法和實踐,重新梳理和配置地方政府的農村環境管理職能,從而探索農村環境治理的真正出路。
關鍵詞:地方政府;農村環境治理;管理職能
一、             地方政府在農村環境治理中的職能定位
當前,農村環境管理采用的是國家統一管理與地方分級管理相結合,環境主管部門統一監管與分部門管理相結合的政府主導型環境管理模式。主要分爲三個層次:(1)各級人民政府對環境質量負責。《中華人民共和國環境保護法》第16條:“地方各級人民政府,應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量。”(2)各級人民政府環境保護行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理。《中華人民共和國環境保護法》第7條:“國務院環境保護行政主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,對本轄區的的環境保護工作實施統一監督管理。”(3)各級人民政府有關部門依照有關法律規定,對資源、環境實施監督管理。《中華人民共和國環境保護法》第7條:“縣級以上人民政府的土地、礦産、林業、農業、水利行政主管部門,依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”
 

图 环境保护行政管理体系
從縱向關系上看,中央政府統一領導各級地方政府的環境工作,地方政府依照法律規定的職責和權限負責實施本轄區的環境工作。地方政府既是中央政府的代表,又是本轄區非政府組織的代表;地方政府既要行使中央政府的各項命令,又要表達本轄區內非政府組織的意願;地方政府既是各項規章制度的具體實施者,又是當地民衆、企業和相關主體的直接接觸者。【1】從橫向關系上看,這是一種雙重的領導體制,即下級環境保護主管部門在受上級環境保護主管部門業務指導的同時,又要受同級地方政府的統一領導。地方政府對本轄區的環境質量負責,地方環境保護主管部門對本轄區的環境保護工作實施統一管理。但由于地方環境保護部門的領導任免、職位晉升以及經費開支主要來自于同級的地方政府,因此,地方政府在農村環境治理中處于不可替代的主導地位。
二、             地方政府在農村環境治理中職能失效的原因
1.政府環保機構設置不當。雖然目前我國已經基本建立起縣級以上各級人民政府負責和領導,環境保護主管部門統一監管,各有關部門依照法律規定實施監管的農村環境管理體制,但是環境管理機構的設置基本上只到縣級,絕大多數鄉鎮沒有成立專門的環境管理機構,基層環境管理機構數量少且規模小,環境保護設施落後,專業技術人員匮乏,環境監督執法能力薄弱。這種“將多兵少”的機構設置形式與農村環境保護的繁重任務不相適應,只有加強基層環保機構的建設,才能保障農村環境治理工作的順利開展。
2.環境管理機構職能不清。從理論上講,農村環境管理體制是比較科學的,中央和地方的環境管理權限劃分,既有助于政府宏觀管理職能的發揮,又助于某些微觀管理事項的開展;統一監管與分部門管理相結合,既有利于環境保護主管部門的統一監管,又有利于各管理機構發揮各自優勢,實現的資源整合和優勢互補。但是由于現行的環境保護立法體系不完善,農村環境管理權分散于諸多部門,統管部門與分管部門職、責、權限劃分不清,環保部門的統管職能在很大程度上被肢解和架空,部門之間推诿、扯皮現象時有發生。雖然2008年國務院進行了機構改革,國家環保總局榮升環保部,但這種升級並未帶動地方環保部門進行同等的替換與整合,也並未扭轉地方環保部門與財政、發改、住建、國土等部門之間的不平衡局面。【2】
3.地方保護主義觀念嚴重。地方保護主義是指各地政府在處理全局利益和局部利益、長遠利益和眼前利益時,保护局部利益和眼前利益, 牺牲全局利益和长远利益,对违反环保规定的污染企业和违法行为提供保护伞的行为。【3】这一方面是由于环境保护意识的普遍缺乏,另一方面是由于单一的政绩考核指标。地方行政人员缺乏环境意识,往往倾向于经济发展而忽略环境保护,容忍、袒护甚至纵容经济发展中污染破坏环境的行为,对环境保护部门的工作不予配合和支持。而以 GDP 增长为主要考核指标忽视其他指标的片面的压力型政绩考核体制,容易引导地方政府在环境执法上产生价值偏离,将环境保护让位于经济发展。
三、             解決措施
1.健全地方政府環保機構。農村環境治理是地方政府的一項重要職責。農村環境管理基層機構,處于農村環保一線地位,其行爲直接決定了農村環境管理的成效。但是目前的環境管理機構設置基本上只到縣級,絕大多數鄉鎮沒有成立專門的環境管理機構,基層環境管理機構數量少且規模小,環境監察執法能力薄弱。健全和完善農村環境管理基層機構是推進農村環境治理工作的重要保障。一方面是完善縣級農村環境管理機構,突出其在縣級政府行政機關中的地位,並根據生態功能分區和農村環境管理需要設立派出機構,負責協調和參與鄉鎮環境管理工作。另一方面是強化鄉鎮級農村環境管理機構,在鄉鎮設立農村環境保護辦公室,配置辦公設備和專職工作人員,負責對農村、鄉鎮企業進行環境執法監察,受派出機構的監督和領導,並及時上報上級環境管理部門備案審查。
2.厘清環境管理機構職能。目前,農村環境治理實行的是人民政府負責和領導,環保部門統一管理和分部門分工負責相結合的管理體制。農村環境管理權分散在農牧、發改、財政、住建、衛生、水務、國土、工信等諸多部門,部門之間推诿、扯皮現象時有發生。從管理學的角度來看,合理的職能配置從根本上防止管理交叉和管理空白。從法制角度而言,合理的職能配置明確環境管理中各部門的權限與職責,杜絕管理職能的同位、缺位和越位。依據農村環境保護的相關立法和實踐,重新梳理和配置地方政府的農村環境管理職能,能從根本上解決農村環境治理中地方政府的職能失效問題,增強農村環境治理效果。
 
 
 
 
 
 
 農村環境綜合治理中各部門職能分工

部門名稱
職能分工
人民政府
對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量。
環保局
設立農村環境綜合整治聯絡辦公室,制定農村環境綜合整治工作計劃,指導、協調解決地方、部門的農村環境問題;組織開展農村環境保護執法檢查活動;劃定農村集中式飲用水水源保護區;設定常規監測點位,定期監測農村集中式飲用水水源地、地表水、空氣環境質量;建設農村環境保護網絡平台等。
農牧局
組織實施農村稭稈的綜合開發與利用;指導農業面源汙染治理;劃定畜禽養殖禁養區、限養區和宜養區;建設無公害、綠色、有機農産品基地;指導生態農業、循環農業等發展。
發改局
編制農村規劃項目投資計劃及重點建設項目計劃;跟蹤、監督農村撥補助資金的項目建設,並按工程進度建議財政撥付。
財政局
按照工程進度建議財政撥付;提出農村投資總規模與投資方向;擬訂農村財稅發展戰略、規劃、政策;負責農村政策性補貼和專項儲備資金財政管理;保障農村環保資金占當年GDP的比例。
住建局
負責工業園區、汙水處理廠、垃圾填埋場等重點工程項目的選址、審批及監督實施,並對實施情況進行監督檢查。
衛生局
負責農村醫療廢棄物的管理、監督和檢查;提出農村醫療廢棄物處置的意見和建議;定期監測農村飲用水的衛生合格率;指導農村衛生改廁。
水務局
統一管理農村水資源;負責農村井眼及供水管網的建設;建設應急備用水源,保障農村飲水安全。
國土局
負責地質公園的建設;組織實施礦山生態恢複和水土治理工程,監督檢查百礦披綠修複工程的執行。
工信局
負責農村工礦企業汙染控制、農村生態創建等農村重點工程項目的洽談、招商引資;組織推動鄉鎮工業園區建設;建設農村環境保護網絡平台。
林業局
對農村造林綠化工作進行管理、檢查和考核;負責實施通道綠化提升工程、荒山綠化推進工程。
各鄉鎮政府
在農村環境綜合整治小組的領導下,全面開展農村環境綜合整治工作;增設鄉鎮環保所;定期對鄉鎮幹部進行環保培訓;負責實施農村街道綠化、環村綠化、庭院綠化,保障村莊綠化覆蓋率。

3.完善環境保護目標責任。一方面是严格落实环境保护目标责任制,由地方各级人民政府及其主要领导要对辖区的环境质量负责,将农村环境整治任务和重点工程层层分解落实到地方各级政府和有关部门单位。同时组成以主管环保市长为组长,環保局长为副组长,农牧、发改、财政、住建、卫生、水务、国土、工信、扶贫等部门为成员的农村环境综合整治领导小组,和以镇长任组长、常务副镇长、主管副镇长任副组长,镇政府各中心(所)负责人为成员的农村环境综合整治小组,为推进农村环境治理工作提供组织保障。另一方面是加紧完善环境保护问责机制,建立市考评县、县考评乡镇、乡镇考评村庄的层层考评机制,实行年度考核,考核结果作为各级党政干部政绩评价的重要依据。同时落实农村环境保护行政执法责任,明确政府的环境政治责任、环境行政责任、环境法律责任和环境道德责任,并以立法的形式将其法定化,以提高对政府的环境问责力度,为推进农村环境治理工作提供法律保障。
參考文獻:
1】任曉月.論地方政府在農村環境治理中的責任[D]武漢科技大學,2010.
2】張金香.矿山环境保护法律制度体系研究[J]石家庄经济学院,2011.34(2):130.
3】張繼鵬.我國農村環境管理體系研究[D]山東農業大學,2009.


英文標題及摘要:
Study on the Function of Local Government in Rural Environment Governance
Zhang Jinxiang,*****,*****
Hebei Institute of Environmental ScienceShijiazhuangHebei 050037
Abstract:According to the relevant legislation and practice of rural environmental protection, Through investigating the function of local government in the rural environment governance, and analyzing the reason why local government functions failure in the rural environment governance, the article review and configure management functions of local government in the rural environment governance, and try to providing reference of the rural environmental governance.
Key words:local government;the governance of rural environment;management functions

發布者:辦公室
--摘自null

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